Что дальше? Шаги по восстановлению Украины после войны

Послевоенное восстановление — это не отстраивание Украины до довоенного состояния. Речь идет о глубокой модернизации страны на пути вступления в Евросоюз. Все важнейшие элементы экономики и общества должны осуществить скачок вперед и пройти реформы, чтобы помочь Украине избавиться от своего постсоветского наследия и стать полноценной демократией с современной экономикой, сильными институтами и мощным оборонным сектором.

Новини.LIVE предлагает читателям важные тезисы из книги "Восстановление Украины: принципы и политика", подготовленной международным коллективом авторов в рамках проекта "Украинская инициатива" европейского Центра исследований экономической политики (CEPR). Рекомендации по приоритетам послевоенного восстановления и реформам государственного управления подготовлены Тимофеем Миловановым (Киевская школа экономики, Питтсбургский университет) и Жераром Роланом (Калифорнийский университет, Беркли; Центр исследований экономической политики (CEPR); Национальное бюро экономических исследований (NBER)).

Послевоенное восстановление и реформы государственного управления

После войны у Украины будет шанс избавиться от остатков советских законов и превратиться в современную образцовую демократическую страну. Она сможет модернизировать не только инфраструктуру, экономику, системы образования и здравоохранения, но и модернизировать свою политическую и судебную системы и стать полноправным членом Европейского Союза.

Украина нуждается в поддержке ЕС и других международных организаций в развитии сильных институтов, перезагрузке судебной системы и завершении реформы государственной службы. Продвижение людей на высшие должности по заслугам и бескомпромиссное исполнение законов обеспечат демократическое развитие Украины и не дадут ей скатиться к авторитаризму.

"Учитывая это, мы также не рекомендуем никаких реформ, которые усилили бы полномочия президента и ослабили полномочия парламента. Мы поддерживаем дальнейшую децентрализацию полномочий по принятию решений в пользу общин", — отмечают авторы рекомендаций.

Учитывая стоимость и сложность послевоенного восстановления, которое должно сочетаться с европейской интеграцией, следует создать агентство по реконструкции под руководством ЕС, которое одновременно возглавит восстановление и подготовит Украину ко вступлению в ЕС (агентство прекратит свою деятельность в день вступления в ЕС). Это агентство также может стать кузницей квалифицированных и некоррумпированных кадров для государственной службы Украины.

Очень важно, чтобы украинское правительство было ответственным за восстановление, то есть определяло приоритеты и предлагало проекты для реализации Агентством. Агентство будет иметь право вето на проекты, а суды будут выносить окончательное решение, если вето будет обжаловано. Не менее важно привлекать украинских экспертов к разработке проектов и использовать принцип софинансирования, чтобы украинский государственный и частный секторы были заинтересованы в реализации этих проектов.

Чтобы обеспечить быструю реализацию проектов восстановления и одновременно эффективное использование средств, эксперты рекомендуют: (1) аудиты постфактум, а не предварительные оценки проектов (особенно учитывая, что сложные проекты могут изменяться при реализации); (2) рамочные соглашения и (3) открытые договоры. Безусловно, Украина должна полагаться на существующую систему закупок, обеспечивающую прозрачность (ProZorro), и дальше оцифровывать не только закупки, но и надзор за исполнением контрактов.

Судебная реформа является ключевой для результативности усилий по восстановлению. Это необходимое условие не только для поступления инвестиций, но и для наказания коллаборантов и, наряду с законами о конкуренции, чтобы олигархи не восстановили свою власть после войны и не появлялись новые олигархи. Для поддержки деолигархизации и обеспечения демократии понадобятся еще две реформы: политическая, которая уменьшит входящие барьеры для политических партий, а, следовательно, будет способствовать притоку "свежей крови" в политику, и реформа СМИ, которая минимизирует зависимость журналистов от олигархов и обеспечит ответственное создание ими общественного блага, каковым является информация.

Послевоенная Украина должна стать полноценной либеральной демократией

Сегодня Украина борется за свою свободу и право на существование как демократическое государство. Об этой "большой цели" следует помнить на этапе восстановления. Будет соблазн оправдать концентрацию власти "потребностью в скорости" восстановления. Значительная часть общества может даже поддерживать концентрацию власти. Так, например, исследования "Социального мониторинга" Института социологии НАН Украины показывают, что к 2020 году около 55-60% украинцев считали, что несколько сильных лидеров могут сделать для Украины больше, чем законы и дискуссии.

Первой угрозой может стать сползание к автократии.

Еще одна угроза — популистская диктатура.

Пока нет смысла спекулировать относительно того, кто в Украине может возглавить популистскую или националистическую диктатуру, но такое развитие событий явно поставит под угрозу вступление Украины в ЕС и предаст стремления Евромайдана.

Потому Украине нужны сильные институты для обеспечения ее демократического развития. К примеру, ключевым институтом является продвижение людей на высшие должности на основе заслуг. Отбор по принципу лояльности, а не заслуг, был ранее заметен во многих областях, включая политику. Однако подобная система создает предпосылки для огромной концентрации власти. В рамках движения Украины в ЕС страна должна заменить систему патронажа прозрачными и основанными на правилах процедурами отбора, которые уже законодательно закреплены во многих сферах, но не всегда выполняются. Кроме того, поскольку украинские законы прямо запрещают любую дискриминацию, прозрачность обеспечит инклюзивность, способствуя тем самым дальнейшему укреплению демократических тенденций.

Только инклюзивная демократия может обеспечить прочную основу для успеха страны, включая приведение Украины в соответствие со стандартами ЕС, и защитить от "сильной руки" и других автократических тенденций, которые могут возникнуть после войны.

Украина должна утвердить нужные институты сразу после окончания войны (а подготовить их уже во время войны)

Украина должна утвердить соответствующие институты непосредственно после войны не только потому, что условия во время восстановления будут иными. Есть все основания полагать, что институты, которые будут созданы в послевоенной Украине, повлияют на ее будущее, по крайней мере, на десятилетия вперед. И было бы серьезной ошибкой считать, что создавать нужные для будущего Украины институты следует только после окончания ранней фазы восстановления.

Одним из аргументов является то, что восстановление потребует быстрого принятия решений и что обычное демократическое принятие решений на основе консенсуса слишком медленное, поэтому следует ждать до конца ранней фазы восстановления, прежде чем создавать нормальные демократические институты. Действительно, ранняя стадия послевоенного восстановления Украины потребует быстрых решений во многих сферах. Тем не менее, существуют способы обеспечить быстрое принятие решений, полностью совместимых с установлением демократических институтов с самого начала. Обоснование того, что развитие демократических институтов следует отложить из-за специфики послевоенной реконструкции, несет риск создания институтов с недостатками, которые, вероятно, будут сохраняться в течение длительного времени.

Другой аргумент состоит в том, что пока россия не потерпит окончательное поражение, когда она будет не в состоянии снова вести войну, Украина должна оставаться на тропе войны и не может позволить себе создать демократические институты. Этот аргумент ошибочен по двум причинам. Во-первых, военная готовность вовсе не является несовместимой с демократией. Иными словами, вполне возможно установить демократическое правление, готовясь к агрессии. Во-вторых, постоянная милитаризация страны рискует создать инерцию и усилить потенциальных автократов, стремящихся построить недемократическое государство.

Начальный этап восстановления потребует быстрого принятия решений и координации

Начальная стадия восстановления потребует быстрого реагирования во многих сферах. К ним относятся: безотлагательное продуктовое и медицинское обеспечение; временное убежище для тех, чье жилье было разрушено российской армией; восстановление основной инфраструктуры, такой как линии электропередачи и связи, источники чистой воды, железные дороги, автодороги и т.д. Большинство экстренной помощи потребует быстрой доставки.

Когда важны скорость и эффективность достижения целей, что будет иметь место в начале поствоенного периода восстановления, есть очевидные преимущества директивного распределения ресурсов (по сравнению со стандартным рыночным механизмом, опирающимся на цены) и интенсивного применения централизованного механизма принятия решений. 

Потребность в большей централизации и меньшем использовании рыночных механизмов по сравнению с "обычным" мирным временем предусматривает, что украинские институты в течение раннего восстановления должны учитывать эти особые требования переходного периода. Однако необходимо, чтобы эти временные институты не сохранились и были коренным образом изменены, чтобы стать институтами для "нормального" мирного времени.

Как согласовать потребность в скорости и правильные институты

Удовлетворить обе потребности — в создании необходимых институтов сразу после войны и в скорости принятия решений — можно, создав временное агентство по восстановлению Украины под руководством ЕС, которое будет действовать в сотрудничестве с украинским правительством.

Подобно тому, как управление реализацией плана Маршалла осуществлялось специализированным агентством, план восстановления Украины и управление средствами многих доноров должно координировать связанное с ЕС независимое агентство в сотрудничестве с украинским правительством. Агентство также должно помочь подготовить Украину к реформированию ее институтов для приведения их в соответствие с европейской нормативно-правовой базой. Как переходное ведомство агентство нужно будет закрыть в момент вступления Украины в Европейский Союз.

Приоритетность судебной реформы

Фундаментальным принципом является то, что Украина не сможет стать полноценной развитой демократией, если не будет приоритетом установление верховенства права. Судебная реформа должна являться абсолютным приоритетом. При отсутствии некоррумпированной и хорошо отлаженной судебной системы Украина не сможет успешно реформировать свои институты. Отсутствие достаточного прогресса в судебной реформе было одним из главных недостатков постмайданного процесса реформ.

Распределение полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти

С 2014 года в Украине действует полупрезидентская система, которую иногда также называют парламентско-президентской. Президент избирается прямым голосованием и имеет широкие возможности. До 2014 года Президент играл центральную роль в формировании правительства. Но теперь правительство подотчетно парламенту, что является особенностью парламентских систем. Президент, однако, оказывает прямое влияние на внешнюю политику и оборону. Он может избрать министра иностранных дел и министра обороны, и они ему подотчетны. Президент также вправе вносить законодательные инициативы, имеет право вето на законодательные решения парламента. Он также имеет право назначать генпрокурора (с согласия парламента) и руководителей областей, хотя их должен предложить Кабинет Министров.

"Наибольшей опасностью, на наш взгляд, было бы скатывание к более сильной президентской системе, какая существовавшая во времена Януковича или Кучмы. Учитывая, что в Украине с 2020 года действует пропорциональная система парламентских выборов, сильный президент мог бы использовать тактику" разделяй и властвуй" и способствовать фрагментации политических партий так, чтобы де-факто усилить свою роль", — предостерегают авторы рекомендаций.

Они не рекомендуют вносить важные изменения в Конституцию сразу после войны. Даже после войны российская угроза скорее всего не исчезнет, а нынешняя система позволила украинским институтам защитить страну от захватчиков. Эксперты предостерегают от попыток дальнейшего усиления власти президента. Важно сохранить согласие парламента для назначения генерального прокурора, равно как и право требовать его отставки.

Предотвратить повторное появление олигархов

Первоочередной задачей является имплементация и усиление существующих законов о борьбе с влиянием олигархов и их коррупционных действий в государственном аппарате. Это означает развитие с иностранной помощью действительно некоррумпированной судебной ветви власти и предоставление дополнительных полномочий НАБУ и ВАКС. Обновление судебной ветви власти является дорогостоящим делом, учитывая необходимость отбора и надлежащей подготовки честных и компетентных судей. Чтобы сделать это относительно быстро, нужны значительные финансовые ресурсы, а также опыт, но стоимость будет вполне оправданной по сравнению с расходами на войну.

Вторым приоритетом является установление жесткой и эффективной политики в сфере конкуренции. Олигархи смогли преуспеть, потому что им удалось оградить свой бизнес от конкуренции посредством влияния в госаппарате. Кроме того, они смогли нажить богатство из-за нечестной приватизации и коррупции в правительстве для приобретения других предприятий и создания конгломератов. Хотя жесткая конкурентная политика сама по себе недостаточна для того, чтобы разрушить власть олигархов, она может очень помочь ослабить их влияние. Антимонопольное законодательство Украины следует усилить.

Кроме укрепления верховенства права и конкурентной политики в Украине было бы важно избежать ошибок прошлого, когда экономические реформы использовались для предоставления экономической власти действующим и потенциальным олигархам. Первой возможной ошибкой было бы повторение прежней приватизационной политики, когда контроль над производственными активами передавался олигархам без действительно конкурентных аукционов и совершенно непрозрачным способом.

Важной потенциальной ловушкой, которой следует избежать, является предоставление олигархам контроля над правительством в процессе выпуска государственных облигаций. Облигации для восстановления будут играть ключевую экономическую роль в послевоенной Украине. Те, кто имеют средства или доступ к международным финансовым рынкам, могут приобрести большие объемы облигаций, делая правительство зависимым от олигархов для финансирования долга на послевоенную реконструкцию. Существует много возможных способов предотвратить получение олигархами влияния через процесс покупки послевоенных облигаций, и их следует тщательно продумать.

И последнее, но не менее важное: реформа финансирования политических партий будет иметь решающее значение. Олигархи использовали свои средства для поддержки разных политических партий, обеспечивая таким образом защиту своих интересов. Ключевым способом сокращения политического влияния олигархов является реформа финансирования избирательных кампаний. Украине следует перенять опыт европейских стран, где есть правила распределения государственных средств политическим партиям во время избирательных кампаний.

Фото: REUTERS/Zorana Jevtic